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审判公正与审判效率的博弈--民事诉讼案件送达难问题的破解

作者:眉山法院网 曹卉   发布时间:2015-09-02 09:07:54


近年来,随着我国法治建设的不断进步,越来越多的公民开始借助法律手段解决生活中、工作中发生的矛盾纠纷,希望在化解矛盾的同时,能得到公正、合理的裁决结果。当然,越来越多到法院起诉的当事人在追求司法公正的同时,也在追求着司法效率。对于法院来说,要更好、更快解决当事人之间的矛盾纠纷,首先是送达问题,只有先将诉状副本和传票以合法方式交到被告手中,案件才能尽快开始庭审工作,查清事实,选择合理的方式作出裁决,化解当事人的矛盾纠纷。

《中华人民共和国民事诉讼法》在第一编总则中单独设立了一节对送达作了相对详尽的规定,即第八十四条到第九十二条,其中对送达日期、送达方式等作了规定,送达方式包括直接送达、留置送达、邮寄送达、公告送达等一系列方式。这些送达方式看似详尽,但因为我国经济发展,人口流动性大等原因,法院尤其是基层法院在送达文书方面越来越困难,因文书送达不到被告,原告撤诉的案件逐渐增多。也有一些虽然能送达到,但中间需经历漫长的时间,导致诉讼时间增长,司法效率降低,由此导致公民对法院的工作不满,不信任度增强。因此,本文中笔者以自己所在法院中一个派出法庭近三年的民事案件为例,分析、探讨基层法院送达问题现状,以期能提出一些行之有效的建议,改善法院尤其是基层法院的送达难问题。

一、基层法院民事案件现状及原因分析

(一)基层法院民事案件现状

笔者在基层法院的一个派出法庭工作,法庭办公场所所在地为辖区的某一个乡镇,自2012年年初到2014年6月底,笔者所在法庭共受理民事案件1368件,结案1309件,结案率为95.69%。2012年全年受理民事案件544件,结案543件,其中判决案件102件,调解案件140件,撤诉案件295件,其他6件;2013年全年受理民事案件581件,结案563件,其中判决案件111件,调解案件165件,撤诉案件271件,其他16件;2014年上半年受理民事案件243件,结案219件,其中判决案件48件,调解案件78件,撤诉案件81件,其他12件。从统计数据来看,近三年的案件呈现以下特点。

1.婚姻家庭案件所占比例逐年小幅上升,但结案方式有显著变化

2012年,法庭全年受理婚姻家庭类案件234件,占同期法庭受理民事案件总数的43.01%;2013年,法庭全年受理婚姻家庭类案件292件,占同期法庭受理民事案件总数的50.26%;2014年上半年受理婚姻家庭类案件134件,占同期法庭受理民事案件总数的55.14%。婚姻家庭类案件收案中,所占比例以每年5%左右的增长速度逐年递增。这类案件的结案方式中,调解案件数量逐年降低,判决案件数量尤其是缺席判决案件数量和撤诉案件数量却逐年升高。2012年,婚姻家庭类民事案件结案234件,其中判决案件29件,调解案件146件,撤诉案件59件,调解率占62.39%;2013年,婚姻家庭类民事案件结案288件,其中判决案件59件,调解案件110件,撤诉案件119件,调解率下降到38.19%;2014年上半年,婚姻家庭类民事案件结案128件,其中判决案件32件,调解案件40件,撤诉案件56件,调解率为31%。

2.合同纠纷案件数量比例均有所下降,结案方式两极分化现象愈演愈烈

2012年,法庭全年受理合同纠纷类案件246件,占同期法庭受理民事案件总数的45.22%;2013年,法庭全年受理合同纠纷类案件187件,占同期法庭受理民事案件总数的32.19%;2014年上半年,法庭全年受理合同纠纷类案件46件,占同期法庭受理民事案件总数的35.93%。从统计数据来讲,法庭近三年受理合同纠纷类案件数量及所占的比例都有所下降,但结案方式却分化严重,甚至出现一边倒的趋势。2012年,合同纠纷类案件结案246件,其中判决案件120件,撤诉案件80件,调解案件只有46件,占合同纠纷类案件的18.70%;2013年,合同纠纷类案件结案180件,其中判决案件100件,撤诉案件60件,调解案件下降到20件,占合同纠纷类案件的11.11%;2014年上半年,合同纠纷类案件结案42件,其中判决案件30件,撤诉案件10件,调解案件仅仅只有2件,占合同纠纷类案件的6.67%。经过进一步分析,我们发现,合同纠纷类的调解案件均非借款合同,都是其他类型的合同纠纷,借款合同纠纷案件中,无论是民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷亦或是其他,结案方式大多为判决结案,且为缺席判决,少部分撤诉的都只是为了保留诉讼时效。

(二)导致上述现象的原因分析

无论是婚姻家庭纠纷类案件结案方式的明显变化,还是合同纠纷类案件一边倒的结案方式,经过分析我们发现,这些变化的原因基本均为送达不到造成的。

婚姻家庭纠纷类案件尤其是离婚案件中,原告起诉的原因是认为夫妻双方感情破裂,双方夫妻关系无法再继续维持下去,而大多数被告认为双方感情没有破裂或者不愿意离婚,基本上采取消极应诉的方式,无论案件的承办法官如何通知,被告都对此置之不理,导致诉状副本、传票等文书送达及其困难,由此导致了上述结案方式变化的结果。

合同纠纷类案件中比较突出的是借款合同纠纷类案件。金融借款合同纠纷案件中,合同一方为银行等金融机构,即为民间俗称的贷款,众所周知,贷款利率比存款利率要高得多。民间借贷纠纷中,为了能尽快借到钱,债务人借钱时往往会给债权人承诺高额利率,甚至比银行同期贷款利率还高,债权人被高额利率所诱将钱借给债务人。现实情况是,债务人借钱一般是因为经济困难,借钱周转之后,要么经济状况越来越好,要么经济状况越来越差。经济状况变好的,主动或者是经起诉主动履行了还款义务,债权人撤诉。而经济状况变差的,或者早早的就离开本地,到外地生活,或者在知道自己被起诉后,改变联系方式,离开住所地,导致债权人找不到,文书同样送达困难,在经过公告送达或者其他手段送达之后,债务人同样不会到庭,只能缺席判决,或者债权人撤诉中断诉讼时效,待债务人出现后再重新起诉。

二、送达难的原因分析

经过对近三年一千余件案件的分析研究,我们发现送达难的原因可以分为两大类。下面我们就分别进行探讨。

(一)现实生活中实体方面的原因

通过上文分析我们发现,我们所说的送达难在基层法院的案件中主要体现在婚姻家庭纠纷类案件尤其是离婚纠纷案件,合同纠纷类案件尤其是借款合同纠纷案件中。笔者所在的法庭位于乡镇,主要受理的也是与农民相关的民事案件。因此在提到送达难问题是,我们不得不考虑现实生活中的一些与社会环境相关的原因。

1.我国目前流动型农民工家庭模式

自实行改革开放政策以来,我国的经济飞速发展,产业结构也相应发生了巨大的改变。经济的发展和制度的变化为农民工外出流动提供了历史性的机会与可能。特别是上世纪90年代以来我国开始出现了大规模的农民工外出(进城)务工经商的“民工潮”。到现在,农民工队伍的数量非常庞大。在这群庞大的农民工队伍当中,有不少人已经结婚成家。这些已婚农民工有几种模式:一是夫妻双方在一个地方打工;一是夫妻双方分别在不同的城市务工;还有一种是双方一个在外务工,一个在家照顾父母,操持家务。无论如何,在离婚案件中,上述模式的无论哪种模式都不利于民事案件的送达,有的当事人在外务工少则一年,多则十余年,有的数年不归,虽然在上述第一种模式中原告知道被告地址,但直接送达往往成本太高,在后两种模式中,当事人一般地址不详,邮寄送达被告又不愿意提供地址。公告送达,当事人又下落不明,送达之后也于事无补。借款合同纠纷类案件也是一样,债务人借口在外务工,单位不能请假等理由要求过段时间,或者因为工作不稳定,没有具体的收件地址不能收快件,这样推诿之下,送达也就变成了大难问题。

2.当事人法制观念不强和逃避法律责任的侥幸心理

受传统思想观念的影响,部分公民仍然对通过诉讼途径解决纠纷存在相当大的抵触情绪,形成了“厌讼”、“忌讼”的传统思想,而“自古良民无诉讼”的观念往往让当事人将“对簿公堂”作为一种极不光彩的事情看待,以消极态度对待诉讼。实践中,部分当事人因在外地务工,地址无法确定,导致送达困难。但有部分受送达人并非在外务工,而是存在法律认识错误,误认为只要签收法律文书就意味着自己承认并必须履行法律上的对其不利的后果,出于逃避应承担的法律责任的动机,谎称自己在外务工、地址不明,故意躲避送达,拖延诉讼进程。

(二)相关法律规定程序方面的原因

我国现有的民事送达制度的设计,带有很强的计划经济色彩。[1]从其内容来看,还停留在计划经济状态,对于人口流动性的预计不足。或许是受重实体轻程序观念的影响,与国外一些国家和地区的规定相比较,我国民事诉讼法并未给予送达程序足够的重视,条文规定相对其他国家和地区来说也较少[2],从而在实践中引发了一些问题,一定程度上限制了法院审判的顺利进行,亟待进行完善。

1.直接送达困难较多

根据《民事诉讼法》之规定,“送达诉讼文书,应当直接送交受送达人。受送达人是公民的,本人不在交他的同住成年家属签收;受送达人是法人或者其他组织的,应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收;受送达人有诉讼代理人的,可以送交其代理人签收;受送达人已向人民法院指定代收人的,送交代收人签收。”[3]这是法律关于直接送达的规定。但在实践中,适用该法律存在三个问题:一是经常有当事人(通常是被告一方)下落不明。表现为有的公民居无定所或人户分离,导致实际住所不明确;有的单位是“皮包公司”或注册型企业,实际经营地与注册地不一致,难以寻找他们的下落。二是有的法律文书需要反复多次才能送达。这是由于当事人提供的地址不准确或者受送达人主观上逃避送达所造成的,往往使法院的送达工作耗时又费力,影响诉讼效率的提高。三是诉讼文书签收人的范围过小。该规定将诉讼文书的签收人限制为三类:一是受送达人,二是同住成年家属、法定代表人或主要负责人,三是法人或其他组织负责收件的人。这一规定将签收人的范围限制的过于严苛。实践中,送达人按照原告提供的地址找到被告后,被告却避而不见,而上述签收人也拒绝签收的现象屡见不鲜,这使得送达工作也受到限制,给当事人规避法律留下了空子。在实际生活中,一些公民的同住人不一定是家属;一些法人和其它组织内部工作人员不一定有明确分工,因此可能出现送达签收时互相推诿或送达无效的现象。

2.委托送达协助不力

我国目前法院之间的司法协作制度尚不完善,仅规定“法院直接送达诉讼文书有困难的,可以委托其他法院代为送达”,实践中,由于对受委托法院的送达时限、送达责任等缺乏明确、强制性规范,容易使受委托法院产生代为送达系“分外工作”的认识误区,敷衍应付、拖延迟误的现象屡见不鲜,委托送达工作的效果一直不尽如人意。委托送达缺少受托法院应有的配合。设置委托送达的初衷是为了通过法院之间的相互协助来解决直接送达时遇到的困难[4],但是目前各地法院的审判工作任务日趋繁重,工作人员短缺和案件数量激增的矛盾日益凸显,在这种情况下法院很难在本就繁重的工作中抽调人员并拿出专门的时间完成受托的送达工作。法院间的委托送达并不收取任何费用,导致受托法院为完成委托送达工作还需要自身投入经费,这在一定程度上也影响了法院委托送达工作的积极性。综合上述原因再加上现行法律对受托法院完成委托送达的时限没有明确的规定,各地法院履行委托送达效率普遍不高。

3.邮递员的送达主体不明确

由于涉及诉讼成本和工作效率问题,人民法院使用邮寄送达的情况较为普遍。但根据我国现行法律,邮政部门并无法定的送达义务。目前,邮寄送达中只能参照有关邮政部门行规行纪对邮递员行为进行规范。但对于诉讼文书之类可能对当事人产生重大权利义务的重要信件仅仅采用行规进行约束,则必然导致邮递员在送达中承担责任过轻的事实。相比较而言,日本民诉法第 162 条第 2款规定:“在交由邮政送达时,以从事邮局业务的人为实施送达的员吏。”我国台湾地区的民事诉讼法 第一百二十四条规定:“送达,由法院书记官交执达员或邮政机关行之。由邮政机关行送达者,以邮差为送达人。”[5]由此,在法律上明确有关邮政部门的送达责任,而我国民诉法则缺乏此类规定。从广义上讲,送达包括送达事务和具体的送达行为。具体而言,送达事务是指应送达诉讼文书的整理、送达回证的填写、委托送达函的出具等一系列与送达有关的事务性工作;送达行为则单纯指人民法院将诉讼文书送交当事人的行为,也即狭义上的送达。法院工作人员将诉讼文书交由邮递员的行为只能是送达的事务工作,而邮递员送交当事人诉讼文书的行为因其无法定的送达职责,就其法律性质而言,已不是送达行为,只能等同于信件的邮送。故邮寄送达的整个行为过程并不是严格意义上的民事送达。而且,邮寄送达传票等法律文书,若当事人本人未签字,送达的法律效力处于待定状态,将影响之后的开庭、缺席审理等一系列诉讼程序。

三、解决送达难问题的对策

(一)完善相关的公共政策

1.逐步实现城乡一体化

城乡二元结构在我国由来已久,而城乡一体化的要害就在于打破城乡二元结构。实现城乡社会保障同步、社会成员享有均等化是城乡一体化题中应有之义。实现城乡一体化后,

2.促进人口流动模式的转变

近年来,农民工特别是新生代农民工举家流动的趋势越来越明显。许多农民工夫妻共同外出或者夫妻携子女到流入地居住生活的情况愈来愈成为流动人口的主要特征之一。流动人口的家庭化程度大幅度提高[6]因此,我们在逐步实现城乡社会保障待遇均等化的同时,要努力促进农村人口流动模式的转变。实现农村人口以家庭为单位向城市流动(也称“家庭化”的流动模式)。农村人口家庭模式流动的内容包括农村流动人口举家在城市中居住、就业和就学等。这种流动形式优点很多,从个人与家庭角度来看,有利于农民工家庭生活的常态化。

3.大力加强法制宣传

法院在进行法制宣传时,应重视加强当事人接受送达这一法律义务的宣传。可以在普法教育活动中,制作相关的法制宣传片或者通过媒体发布相关公益广告,对当事人进行风险提示,告知其虚假提供送达地址、提供送达地址错误、变更地址而未及时向法院言明、拒收送达文书等错误履行或不履行受送达义务的情况会对其造成不利的后果及其所应承担的法律责任等。同时,针对当事人拒收法律文书的心理状况,宣传中,法院也应多进行一些解释说明工作,讲明接受送达既是法律义务也是对受送达人权利的保护等。

此外,具体民事送达工作中,送达人员首先应将权利义务告知书、诉讼风险提示书送达给当事人,以免延误当事人诉讼权利的提出和保护。遇到拒不履行受送达义务的当事人,切忌态度生硬、简单粗暴,而是要耐心、细致地向当事人做解释说明工作,“讲明道理、消除当事人的误解以及抵触情绪,化解直接送达的阻力”[7]。

(二)新的送达方式

时代在发展,社会在进步,以前的一些送达方式在某些时候,既不经济也没有效率。因此,根据社会发展创造一些新的送达方式笔者认为是可行的。

司法文书电子送达是指通过专用电子送达系统,在司法机关和当事人之间实现安全的文书送达和数据交互的送达方式。

从必要性讲,当前社会人口流动大,传统送达方式耗费人力物力,且送达时间长、收取回证难,当事人也呼吁高效便捷的新送达方式,同时“送达难”已严重影响了法院审判工作;从可行性讲,信息化技术发展一日千里,公司、个人都在享用互联网技术,电子送达具有节省人力物力、送达时间短、收取回证快等特点,可以有效减轻办案人员负担,更加快捷地服务当事人。从试点情况看,电子送达可以缩减办案成本。重庆主城区基层法院邮寄送达年均耗费20万元左右,若替以电子送达,一个案件少用一封特快专递可省20元,全市法院年均30多万件案件,一半使用电子送达即可节约经费300余万元。[8]

(三)完善相关法律规定

1.扩大代收人范围

对于自然人的送达,代收人应不仅限于“同住成年家属”,家属不一定是同住,非同住家属也可以代为签收;家属也不一定成年,只要具有足够的辨别能力既可成为代收人,例如十周岁以上的未成年人也已具有辨别能力,应当具备代收人的条件。实践中,父母与子女分开居住及十周岁以上的未成年子女独自在家的情况较为普遍,若一味强调由“同住成年家属”签收的话,将导致无法送达的情况增多。另外,如果在其住所地不能遇见受送达人的,还可以交给有相当识别能力的其他同居人或其雇佣的人签收。可以的话在征得受送达人的邻居、房东同意的前提下,可以由他们代为签收,同时制作送达通知粘贴在受送达人的居住地,告知受送达人文书已经送交的情况、文书的性质、文书所交之人的有关情况,送达的法律效果等等,并在送达回证中记明。对于法人和其他组织的送达,除了法定代表人、其他组织的负责人以及负责收件的人签收外,可以规定由在法人营业地的其他有辨别能力的职员或雇员签收,以免单位员工互相推诿。在送达法人或者其他组织时,法人或其他组织中办公室、收发室或值班室工作人员以及其他员工的签收即为送达。

2.规定受托法院期限

应当在民事诉讼法中明确规定受托法院应在指定的期限内完成送达。如没有完成,应在指定期间内将原因说明报告上级法院。

3.取消邮寄送达的前置条件

我国民事诉讼法规定,人民法院直接送达诉讼文书有困难的,可采用邮寄送达,即将诉讼文书交邮局寄给受送达人,邮寄送达的,以回执上注明的收件日期为送达日期。根据以上规定可知,适用邮寄送达的前提是“直接送达诉讼文书有困难”,但未对困难的具体标准加以明确,对邮寄的具体方式也未作出统一规定。而根据法院目前实践来看,一般以区域为标准区分是否困难。以我院为例,在前几年案件相对较少的时候,不论受送达人住在哪里,一般都通过邮寄双挂号信的方式进行送达,在邮寄方式无法送达的情况下,有时会进行直接送达,这与法律规定的方式正好相反。近几年,随着案件的不断增多,我院加强了送达力量,在法警大队内成立送达小组,对于受送达人在本区内的由法警直接送达,对于不在本区的受送达人则采用邮寄送达。因此,法律对邮寄送达设立前置条件的做法并无实际意义,对于采用何种方式进行送达应由法院根据受送达人的实际情况自由决定。当然,当事人对于送达方式也可提出建议,是否采纳则由法院决定。

4.确定原告的协助送达义务

从纠纷解决方式的角度而言,民事诉讼是公民自愿将民事冲突和纠纷交给国家公权力来裁判和解决的方式。国家在为当事人提供不断完善的诉讼机制的同时,也必然要求当事人不断增强诉讼能动性,提高运用诉讼资源的能力,并使其承担不能运用、不善运用或不当运用诉讼资源所导致的法律风险。[9]因此,在立法上确定原告的协助送达义务符合诉讼公平原则。

由于我国以人民法院为送达主体,送达人不认识受送达的当事人,给受送达人逃避送达提供了可乘之机。因此,应以法律条文明确规定原告在起诉时,不仅要提供自己的明确送达地址,还要提供被告准确地址,以保证诉讼文书的准确送达。原告确实不能提供的,可以不提供,但应在起诉状中予以说明。对因提供地址不实而造成送达不能,影响案件审理的,应承担相应责任。

实践中,由于送达不能将影响案件的正常审理,因此,当法院要求当事人协助送达时,协助送达的当事人一般积极性较高,能够很好地配合法院工作。这种机制在提高送达效率方面起到了良好的作用。

实证考察表明,民事送达制度的立法已不敷实践需要。解决“送达难”问题,既需要有基于送达基本属性和功能的理想超越,也需要有源于当前司法环境的现实考量。目前至关重要的是需要在“送达难”的现实背景下,重新审视送达的性质和功能,在制度设计上既需要协调好与周边制度如起诉制度的关系,也需要平衡各利益主体之间的相关利益,科学界定送达法律关系所涉主体、合理规制送达法律关系所涉主体之间的权利义务和完善送达方式。目前我国民事诉讼法对民事诉讼送达程序的规定过于简单笼统,缺乏可操作性,在实践中产生了一些不规范的送达,以致影响到当事人实体权利的实现,同时有损于法律的尊严。因此,确立科学合理的送达机制,对于保证程序公正和诉讼效率有着重要的意义。民事送达如同一座桥梁,沟通了双方当事人。如果能顺利送达,这将有利于矛盾的及时化解。因此,笔者呼吁给予民事诉讼送达程序更多的关注,根据实践经验做出更详细统一的规定,促使送达程序不断得到完善,进一步使整个诉讼程序得以正常有序的进行,确保程序公正的基础上为构建和谐社会做出贡献。随着社会的发展,人民的法律意识越来越强,当事人之间为了不激发新的矛盾,自愿选择司法途径解决矛盾。案件的增加迫使我们应当加快民事送达的司法改革。在司法实践中,我们应当公平、公正优先,兼顾效率,及时有效化解矛盾,做到案结事了,为把我国建设成为一个强大的社会主义法治国家打下坚固的基础。 

 

[1]吴亦武:《我国民事送达制度研究》,湘潭大学硕士学位论文。

[2] 《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条到第九十二条规定了送达,仅仅9个条文。

[3] 摘自《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条。

[4] 杨柏勇.送达难对司法效率的影响[J].法律适用,2002.(11).

[5] 储白姗:《试论民事诉讼送达制度现行困境及完善》,载《福建政法干部管理学院学报》 2008 年第 1 期。

[6] 陈国华:《城市流动家庭中的亲子关系状况及影响因素研究》,载《人口与发展》2011年第1期,第,81-82页。

[7] 成安.诉讼文书送达制度论[J].成都理工大学学报,2003,(1).

[8] 钱峰《电子送达让当事人和法院双赢》,载《人民法院报》2014年1月14日第四版。

[9] 齐树洁主编:《民事司法改革研究》,厦门大学出版社,2000 年 11 月版,第 100 页。

编辑:广宗法院研究室    

 

 

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